เรียบเรียงโดย  สันต์ชัย  รัตนะขวัญ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

---

การยกฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บทนำ

          การปกครองท้องถิ่นเป็นผลผลิตของรัฐสมัยใหม่ (Modern State) โดยรัฐมีบทบาทสำคัญเพราะเป็นองค์กรที่มีอำนาจสูงสุดและเป็นผู้จัดให้มีการปกครองท้องถิ่น กล่าวคือหากไม่มีรัฐบาลกลางเกิดขึ้นก็ไม่มีการปกครองท้องถิ่นตามมา และหากรัฐสมัยใหม่ไม่ได้ให้การรับรองสถานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่นที่มีมาแต่เดิมก็จะมีสถานะไม่เป็นทางการ[1] ดังนั้นรัฐเท่านั้นที่มีอำนาจสูงสุด (Sovereignty) ส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจอิสระ (Autonomy) ในการบริหารงานในท้องถิ่นของตัวเอง แต่ต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากรัฐ อย่างไรก็ดีภายใต้แนวคิดนี้เป็นการให้โอกาสกับประชาชนในท้องถิ่นได้มีอำนาจในการปกครองร่วมกันโดย เชื่อว่าหากอำนาจการปกครองมาจากประชาชนในท้องถิ่นแล้วรัฐบาลของท้องถิ่นก็ย่อมเป็นรัฐบาลของประชาชน การปกครองท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีองค์กรเป็นของตนเอง มีอำนาจในการตัดสินใจและบริหารงานในท้องถิ่นของตนเอง ภายใต้หลักการปกครองตนเอง (Local Self Government) ดังนั้นหลักการสำคัญในการจัดตั้งหรือยกฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่จะเกิดขึ้นตามมาจึงต้องมีความชัดเจนเรื่องวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายในการกำหนดบทบาท รูปแบบการบริหาร และอำนาจหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นๆ เพราะการยกฐานะหรือการเปลี่ยนแปลงฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีผลทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงสถานภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย ดังเช่นความพยายามในการเปลี่ยนแปลงฐานะองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นเป็นเทศบาลตำบล ซึ่งเชื่อว่าการยกฐานะเป็นหนึ่งในกระบวนการปรับรูปแบบการปกครองท้องถิ่น[2]

หลักการและความจำเป็นในการยกฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ซึ่งมีบทบาทและหน้าที่สำคัญในเรื่องการยกฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ให้หลักการและเหตุผลในการจัดตั้งและเปลี่ยนแปลงท้องถิ่นว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างโดยวิธีการจัดตั้งหรือเปลี่ยนแปลงฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะทำให้ท้องถิ่นนั้นๆ มีอำนาจหน้าที่ตลอดจนรายได้ที่จะนำมาใช้ในการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อน และปรับปรุงการบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้เพิ่มขึ้น และเป็นหน้าที่ของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่จะส่งเสริมความเข้าใจและสร้างแรงจูงใจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีโอกาสปรับปรุงโครงสร้าง โดยวิธีการจัดตั้งหรือเปลี่ยนแปลงฐานะให้มีรูปแบบที่เหมาะสมกับสภาพความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและสังคม[3]

          กล่าวโดยสรุปได้ว่า การยกฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่นมีวัตถุประสงค์เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนปกครองท้องถิ่นนั้นๆ ได้มีอำนาจหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะและการพัฒนาท้องถิ่นในขอบเขตที่กว้างขวางและมีอิสระในการบริหารงานมากขึ้น อีกทั้งยังทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีทรัพยากรในการบริหารเพิ่มขึ้นกว่าเดิม รวมถึงการทำให้เกิดความตระหนักรับรู้ว่าการปกครองท้องถิ่นเป็นการปกครองโดยประชาชน ทั้งนี้การยกฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีปัจจัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องหลายประการที่ผู้เกี่ยวข้องต้องคำนึงถึง แต่ประเด็นสำคัญที่ส่วนกลางต้องตระหนักคือความเป็นอิสระของท้องถิ่น (Local Autonomy) ซึ่งการยกฐานะไม่ได้เป็นแค่เพียงการเปลี่ยนรูปแบบเท่านั้น หากแต่ต้องทำให้ท้องถิ่นมีบทบาทในการจัดทำบริการสาธารณะ อีกทั้งท้องถิ่นเองก็ต้องตระหนักในความรับผิดชอบต่อประชาชนเพื่อนำไปสู่เป้าหมายสำคัญคือการปกครองตนเองของประชาชนในท้องถิ่น

ปัจจัยที่ส่งผลต่อการยกฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บริบททางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมของไทยที่เปลี่ยนแปลงไปมีผลต่อการจัดตั้งและพัฒนารูปแบบ โครงสร้างองค์กรปกครองท้องถิ่นของไทย ดังนี้[4]

1. ประวัติศาสตร์ของท้องถิ่น ท้องถิ่นแต่ละที่มีประวัติศาสตร์ความเป็นมาของตัวเอง แต่ภายใต้แนวคิดความเป็นรัฐสมัยใหม่ การรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง และการเกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยรัฐ ทำให้รัฐบาลได้เข้ามามีบทบาทอย่างมากในการบริหารงานของท้องถิ่น  
2. ด้านสังคม  การพิจารณาถึงจำนวนประชากร ลักษณะประชากร สภาพพื้นที่และชุมชน จะสะท้อนถึงรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่จำแนกแจกแจงตามสภาพของสังคม ประกอบด้วย 1) สังคมเมือง มีความสลับซับซ้อนค่อนข้างมาก มีประชากรหนาแน่น มีอาชีพที่หลากหลาย และมีโครงสร้างพื้นฐานเศรษฐกิจดี 2) สังคมชนบท ส่วนใหญ่ประกอบอาชีพเกษตรกรรมและขาดแคลนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ 3) สังคมกึ่งเมืองกึ่งชนบทเป็นสังคมที่ได้รับอิทธิพลจากสังคมเมือง จนมีสภาพบางส่วนเป็นเมืองและยังมีบางส่วนที่เป็นสังคมชนบท และ 4) สังคมที่มีลักษณะพิเศษในด้านความเจริญทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และมีความหลากหลายทางวัฒนธรรม ดังนั้นการจัดตั้งหรือเปลี่ยนแปลงฐานะของหน่วยการปกครองท้องถิ่นจึงต้องให้ความสำคัญกับลักษณะของพื้นที่
3. ด้านเศรษฐกิจ ท้องถิ่นที่มีความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจย่อมมีรายได้มากในการพัฒนาและการให้บริการสาธารณะในท้องถิ่น ซึ่งพิจารณาจากรายได้หรือภาษีที่จัดเก็บในพื้นที่ และเป็นปัจจัยสำคัญในการแสดงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการพัฒนาที่สอดคล้องกับพื้นที่ ดังนั้นความเจริญทางเศรษฐกิจในพื้นที่จึงต้องสอดคล้องกับรูปแบบและขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเมื่อมีการยกฐานะ
4. ด้านกายภาพ  การกำหนดขนาดของพื้นที่ที่องค์กรปกครองท้องถิ่นต้องรับผิดชอบ มีหลายประเด็นต้องพิจารณา เช่น การเสนอให้แบ่งเขตโดยมีจำนวนประชากรใกล้เคียงกัน ความสะดวกในการบริหารที่มีพื้นที่ไม่ใหญ่โตเกินไป การคำนึงถึงเขตในความรับผิดชอบที่ไม่ใหญ่มากเกินไป จนอาจทำให้ประชาชนขาดความผูกพันกับท้องถิ่น และองค์กรปกครองท้องถิ่นต้องมีขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจนและเหมาะสม
5. ด้านการเมือง เป็นปัจจัยที่มีความสำคัญอย่างมากในการจัดตั้งและยกฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่น กล่าวคือ ในแง่ของการกระจายอำนาจ หากรัฐกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองท้องถิ่นน้อย และยังควบคุมท้องถิ่นอยู่มาก ก็จะเป็นการปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ (Local-State Government) มากกว่าการปกครองตนเองโดยประชาชน (Local-Self Government) การสร้างความเข้าใจทางการเมืองแก่ประชาชน และการให้ความสำคัญเกี่ยวกับการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่นจึงเป็นสิ่งจำเป็นที่รัฐต้องดำเนินการ

หลักเกณฑ์ในการจัดตั้ง/เปลี่ยนแปลงฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

การจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเทศบาลตำบล โดยมาตรา 42 วรรคแรกแห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 (แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 5 พ.ศ. 2546) บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับแห่งกฎหมายว่าด้วยเทศบาลอาจจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นเป็นเทศบาลได้ โดยทำเป็นประกาศกระทรวงมหาดไทย” และมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 12 พ.ศ. 2546)  บัญญัติว่า “เมื่อท้องถิ่นใดมีสภาพอันสมควรยกฐานะเป็นเทศบาล ให้จัดตั้งท้องถิ่นนั้นๆ เป็นเทศบาลตำบล เทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร ตามพระราชบัญญัตินี้” ตามพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับ ดังกล่าว มีบทบัญญัติบางมาตราที่ได้ปรับปรุงแก้ไขเกี่ยวกับการจัดตั้งหรือเปลี่ยนแปลงฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยจึงพิจารณาเห็นว่าการจัดตั้งหรือเปลี่ยนแปลงฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปด้วยความรวดเร็ว สอดคล้องกับบทบัญญัติของกฎหมายและเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น จึงมีแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการจัดตั้งและเปลี่ยนแปลงฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนี้[5]

1) กรณีจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเทศบาลตำบล โดยที่มาตรา 42 วรรคแรก แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2546 และมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 การพิจารณาจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเทศบาลตำบล จึงมีองค์ประกอบเพียงสภาพของท้องถิ่นอันสมควรยกฐานะเป็นเทศบาลตำบลเท่านั้น ในทางปฏิบัติจึงควรพิจารณาจากสภาพของความเป็นชุมชน จำนวนรายได้ว่าเหมาะสมและเพียงพอต่อการปฏิบัติหน้าที่ในการให้บริการสาธารณะกับประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของเทศบาลตำบลหรือไม่เพียงใด โดยจะต้องแสดงเหตุผลและความเห็นขององค์การบริหารส่วนตำบล อำเภอและจังหวัด ประกอบการพิจารณาของกระทรวงมหาดไทย

2) กรณีเปลี่ยนแปลงฐานะเทศบาลตำบลเป็นเทศบาลเมือง และเปลี่ยนแปลงฐานะเทศบาลเมืองเป็นเทศบาลนคร ให้จังหวัดพิจารณาหลักเกณฑ์ตามมาตรา 10 และมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 โดยที่ต้องแสดงเหตุผลและความเห็นของเทศบาล อำเภอและจังหวัด ประกอบการพิจารณาของกระทรวงมหาดไทยให้ชัดเจนเช่นเดียวกับกรณีตามข้อ 1)

การมีส่วนร่วมของประชาชนในการเปลี่ยนแปลงฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

          กระบวนการหนึ่งที่มีความจำเป็นในการขอเปลี่ยนแปลงฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การสำรวจความเห็นหรือรายงานการประชุมของประชาชน ซึ่งถือเป็นการแสดงเจตนารมณ์ของประชาชนในพื้นที่ ดังนั้นการมีส่วนร่วมของประชาชนต่อการยกฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีความสำคัญ และจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการจัดประชุมประชาคม เพื่อระดมความคิดเห็นของประชาชนว่าทำไมจึงต้องเปลี่ยนแปลงฐานะหรือมีแนวทางหรือเหตุผลอะไรที่จะต้องเปลี่ยนแปลง ซึ่งการที่ประชาชนได้ทราบข้อเท็จจริง หรือมีการแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวางจะทำให้ประชาชนเข้าใจและยอมรับเมื่อมีการเปลี่ยนแปลง ทั้งนี้เมื่อพิจารณาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 282 ได้บัญญัติว่า “...รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ซึ่งเป็นการสะท้อนความสำคัญของเจตนารมณ์ของประชาชนในการปกครองตนเอง ซึ่งมีลักษณะเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ดังนั้นในกระบวนการเปลี่ยนแปลงฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงมีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม

นอกจากนี้ การรับฟังความความคิดเห็นของประชาชนในท้องถิ่นยังสะท้อนให้เห็นถึงการเมืองภาคพลเมือง กล่าวคือ การเมืองภาคพลเมืองเป็นการเมืองที่ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองในหลากหลายมิติของการมีส่วนร่วม ไม่ได้จำกัดเพียงการไปใช้สิทธิเลือกตั้ง เช่นเดียวกับการเมืองท้องถิ่น หากปราศจากการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนแล้วการเมืองท้องถิ่นก็อาจเป็นเพียงการเมืองของนักการเมือง การทำประชาคมในท้องถิ่นจึงเป็นการรวมตัวของประชาชนในท้องถิ่นเพื่อแลกเปลี่ยนความคิดเห็นหรือการเสนอข้อคิดเห็นเพื่อให้ประชาชนได้มีโอกาสแลกเปลี่ยนกับผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งการเปลี่ยนแปลงฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็เป็นพื้นที่ทางการเมืองหนึ่งที่จะให้โอกาสประชาชน ทำให้ประชาชนที่เข้าร่วมมีความรู้สึกร่วมกัน[6] ดังนั้นการได้รับความเห็นชอบจากประชาชนก็คือการแสวงหาการมีส่วนร่วมจากประชาชนซึ่งถือเป็นกระบวนการ เป้าหมาย และเป็นหัวใจที่สำคัญในการปกครองท้องถิ่น  

 

พัฒนาการการยกฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย

          ปัจจุบันประเทศไทยมีรูปแบบการปกครองท้องถิ่น คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา เทศบาลเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เก่าแก่ที่สุดที่ยังคงใช้ในอยู่ในปัจจุบัน โดยเทศบาลในประเทศไทยเกิดขึ้นอย่างเป็นทางการเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476 ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย โดยความสำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือการสร้างท้องถิ่นไทยขึ้นใหม่ ซึ่งเป็นหน่วยทางกฎหมายที่แยกตัวออกจากหน่วยธรรมชาติและเป็นหน่วยที่แยกออกจากสุขาภิบาลที่ดำรงอยู่แต่เดิม ทั้งนี้การกำหนดรูปแบบเทศบาลเพื่อให้เป็นการปกครองท้องถิ่นที่ประชาชนได้ดำเนินการตามเจตจำนงของประชาชนหรือเป็นการปกครองท้องถิ่นโดยประชาชนอย่างสมบูรณ์ [7] ในการเกิดเทศบาลตามพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่ได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน ด้วยเหตุผลที่ว่ารัฐบาลในขณะนั้นมีความต้องการที่จะยกฐานะสุขาภิบาลที่มีอยู่แต่เดิมขึ้นเป็นเทศบาลเพื่อเป็นการนำร่องในการใช้รูปแบบเทศบาลเป็นครั้งแรก โดยรัฐบาลคณะราษฎรมีความตั้งใจที่จะกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นให้เกิดการปกครองตนเอง ตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476 เป็นความพยายามปฏิรูปท้องถิ่นให้สอดคล้องกับการพัฒนาประชาธิปไตยในระดับชาติ จึงเริ่มต้นจากยกฐานะสุขาภิบาลจำนวน 35 แห่งที่มีอยู่เดิมตั้งแต่รัชกาลที่ 5 ขึ้นเป็นเทศบาล โดยจุดมุ่งหมายของคณะราษฎรมุ่งหมายที่จะพัฒนาการปกครองท้องถิ่นรูปแบบเดียวคือเทศบาล[8] โดยกำหนดให้มีเทศบาล 3 ระดับ ได้แก่ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล โดยเทศบาลแต่ละระดับมีการจัดโครงสร้างโดยแบ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารคล้ายกับโครงสร้างของรัฐบาลส่วนกลาง สภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้งของประชาชน ส่วนคณะเทศมนตรีแต่งตั้งจากสมาชิกสภาเทศบาล เทศบาลมีฐานะเป็นนิติบุคคล มีงบประมาณ ทรัพย์สินและเจ้าหน้าที่ของตนเอง ตลอดจนมีอำนาจอิสระที่จะปฏิบัติงานในเขตพื้นที่ตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมาย

เทศบาลที่จัดตั้งขึ้นมุ่งให้ประชาชนเข้าใจการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาเป็นสำคัญ หรือกล่าวได้ว่าให้ความสำคัญในทางการเมืองมากกว่าการบริหาร อย่างไรก็ดี เทศบาลหลายแห่งประสบปัญหาความไม่มีเสถียรภาพของฝ่ายบริหาร การปกครองท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลจึงค่อนข้างมีปัญหาและไม่สร้างความก้าวหน้าแก่ท้องถิ่นเท่าที่ควร การจัดตั้งเทศบาลดำเนินไปอย่างยากลำบาก โดยเหตุผลหลักเป็นเพราะเทศบาลมีงบประมาณและอำนาจจำกัด รวมทั้งประชาชนขาดความรู้ ความเข้าใจ และความสนใจในการปกครองตนเอง[9] รัฐบาลจึงพยายามแก้ไขปัญหาที่เผชิญอยู่ โดยมีการแก้ไขกฎหมายเทศบาลอีก 3 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2481 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2486 และพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 จนกระทั่งปี พ.ศ.2496 สามารถจัดตั้งเทศบาลได้เพียง 117 แห่งเท่านั้น

จากการที่ไม่ประสบความสำเร็จในการขยายการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบของเทศบาลให้มีเพิ่มมากขึ้น ทำให้ในปี พ.ศ.2495 รัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงคราม ได้หันกลับมารื้อฟื้นรูปแบบสุขาภิบาลขึ้นมาใหม่อีกครั้ง โดยมีความเห็นว่ารูปแบบสุขาภิบาลนั้นจัดตั้งได้ง่ายและประหยัดกว่าเทศบาล เนื่องจากไม่ได้จัดโครงสร้างเป็นฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร แต่จัดโครงสร้างแบบคณะกรรมการ ในปี พ.ศ.2498 จอมพล ป. พิบูลสงคราม นายกรัฐมนตรี ได้เดินทางไปเยือนสหรัฐอเมริกาและยุโรป เมื่อกลับมาแล้วเห็นว่ารูปแบบการปกครองท้องถิ่นของไทยที่มีเพียงเทศบาลและสุขาภิบาลนั้นเหมาะสมสำหรับพื้นที่เขตเมืองและกึ่งเมืองเท่านั้น แต่สำหรับพื้นที่ในเขตชนบทไม่สามารถจัดรูปแบบทั้งสองนี้ได้ เนื่องจากมีรายได้น้อยไม่เพียงพอที่จะนำมาใช้จ่ายในการดำเนินงาน จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ.2498 จัดตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เพื่อดำเนินงานในพื้นที่นอกเขตเทศบาลและสุขาภิบาล มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีงบประมาณและเจ้าหน้าที่ของตน อย่างไรก็ตาม องค์การบริหารส่วนจังหวัดก็ไม่ได้แตกต่างจากสุขาภิบาลในแง่ของการมีข้าราชการส่วนภูมิภาคเข้าไปควบคุมดำเนินงาน  

นอกจากนี้ ผลจากการไปเยือนสหรัฐอเมริกาและยุโรปของ จอมพล ป.พิบูลสงคราม ยังส่งผลต่อการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารงานในระดับตำบล โดยต้องการให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารกิจการของท้องถิ่น ดังนั้น รัฐบาลจึงได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการส่วนตำบล พ.ศ.2499 จัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีงบประมาณเป็นของตนเอง สามารถดำเนินกิจการของตำบลได้โดยอิสระ หน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบล ได้แก่ รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน ป้องกันและระวังโรคติดต่อ ส่งเสริมการศึกษาและการทำมาหากินของราษฎร เป็นต้น อย่างไรก็ตาม เมื่อมาถึงยุคของจอมพลถนอม กิตติขจร เป็นนายกรัฐมนตรี ในปี พ.ศ.2509 ได้มีการยกเลิกองค์การบริหารส่วนตำบล แล้วจัดตั้งคณะกรรมการสภาตำบลขึ้นแทน ซึ่งสถานะของคณะกรรมการสภาตำบลนี้ แตกต่างจากองค์การบริหารส่วนตำบล เนื่องจากไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และประกอบด้วยองค์กรเดียว ไม่มีการแยกเป็นฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารออกจากกัน

การปกครองท้องถิ่นในระดับตำบลยังมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงอีกหลายครั้ง จนมาถึง ปี พ.ศ.2537 ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 โดยมีสาระสำคัญคือ มีการแบ่งตำบลออกเป็น 2 ประเภท ประเภทแรกคือสภาตำบลที่มีอยู่ในทุกตำบล ส่วนประเภทที่สองคือ สภาตำบลที่มีรายได้โดยไม่รวมเงินอุดหนุนในปีงบประมาณที่ผ่านมาติดต่อกัน 3 ปี เฉลี่ยไม่ต่ำกว่าปีละ 1.5 แสนบาท ให้ตั้งเป็นองค์การบริหารส่วนตำบล โดยประเภทที่สองนี้มีโครงสร้างแบ่งเป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายนิติบัญญัติเรียกว่าสภาองค์การบริหารส่วนตำบล ส่วนฝ่ายบริหารเรียกว่าคณะกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบล ในปี พ.ศ.2542 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ.2540 โดยให้สมาชิกสภาทั้งหมดมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และคณะกรรมการบริหารมาจากความเห็นชอบของสภา ต่อมาพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 แก้ไขเพิ่มเติมพ.ศ.2546 ได้เปลี่ยนแปลงที่มาของคณะผู้บริหารหรือผู้บริหารขององค์การบริหารส่วนตำบล จากเดิมมาจากมติของสภาองค์การบริหารส่วนตำบลเปลี่ยนเป็นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ต่อมาในปีพ.ศ.2547 กระทรวงมหาดไทยได้ประกาศยุบองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีจำนวนประชากรไม่ถึง 2,000 คน และไม่สามารถดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพรวมเข้ากับองค์การบริหารส่วนตำบลอื่นที่มีอาณาเขตติดต่อกันภายในอำเภอเดียวกัน และมีการยกฐานะของสภาตำบลหลายแห่งให้เป็นองค์การบริหารส่วนตำบล

 โดยสรุป การเปลี่ยนแปลงทางด้านสภาพเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองของไทยในหลายปีที่ผ่านมา ทำให้เกิดท้องถิ่นที่มีความเป็นเมือง (Urbanization) มากขึ้น ซึ่งการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวส่งผลต่อการจัดตั้งและการยกฐานะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อก่อให้เกิดความเหมาะสมกับสภาพทางสังคม เศรษฐกิจ และสามารถในการจัดบริการสาธารณะแก่ประชาชนในท้องถิ่น  

บรรณานุกรม

กรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น. 'รายงานประจำปี'2551. กรุงเทพมหานคร: โรงพิมพ์ชุมนุมสหกรณ์การเกษตรแห่งประเทศไทยจำกัด. 2551.

กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น. คู่มือการปฏิบัติงาน การจัดตั้งและเปลี่ยนแปลงฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การเปลี่ยนชื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การเปลี่ยนแปลงเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การรวมและยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การรับรวมและแยกพื้นที่บางส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร: สำนักพัฒนาระบบรูปแบบและโครงสร้าง. มปป.

โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถิ่นไทยหลักการและมิติใหม่ในอนาคต.พิมพ์ครั้งที่ 7. กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน. 2552.

ชยาวุธ จันทร, เยาวลักษณ์ กุลพานิชและชุลีพร เดชขา. วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพมหานคร: หจก.นำ กังการพิมพ์. 2543.

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์.  การกระจายอำนาจกับการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น. ใน'สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย'. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ. นนทบุรี:สถาบันพระปกเกล้า. 2547.  

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์.  ปรีดี พนมยงค์ กับการปกครองท้องถิ่นไทย ใน วารสารธรรมศาสตร์ ปีที่ 25 ฉบับที่ 1 มกราคม-เมษายน 2542. 2542.

บูฆอรี  ยีหมะ. การปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2550.

ปธาน สุวรรณมงคล.  การเมืองท้องถิ่น: การเมืองของใคร โดยใคร เพื่อใคร. กรุงเทพมหานคร: จตุพรดีไซด์. 2554.

มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. รายงานการวิจัย เกณฑ์การพิจารณาจัดตั้งและยกฐานะหน่วยการปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร: โครงการวิทยาลัยการเมือง. 2537.  

วุฒิสาร ตันไชย. ยุทธศาสตร์การปกครองท้องถิ่น. กรุงเทพมหานคร: เอ็กซเปอร์เน็ท. 2552.

อ้างอิง